הרפורמות הנדרשות בתחום הביטחון הלאומי של ישראל

ישראל נמצאת בעיצומה של מערכה שנכפתה עליה, עקב מתקפת השבעה באוקטובר וההערכות השגויות שקדמו לה לגבי חמאס וכוונותיו. תחקירים לגבי האחריות לכשלים, ורפורמות ממשלתיות בתחום הביטחון הלאומי, כבר החלו להתגבש או שיתקיימו בהכרח בהמשך. כאן מוצגות שלוש המלצות לשינוי שמטרתן לשפר את התיאום בין גופי הביטחון הלאומי של ישראל – צה”ל, משרדי הביטחון, החוץ, הכלכלה והאנרגיה, קהיליית המודיעין, והמל”ל כגורם מתכלל.

גיבוש מסמך דו-שנתי של אסטרטגיית ביטחון לאומי

ישראל מעולם לא אימצה מסמך רשמי המשקף ומסדיר את מדיניות הביטחון הלאומי. המתכונת הקרובה ביותר לכך, עד כה, היו דבריו של ראש הממשלה דאז דוד בן-גוריון במושב חסוי של הקבינט באוקטובר 1953 – וגם זו הייתה הערכת מצב רב-שנתית יותר מאשר משנה סדורה של ביטחון לאומי בכל היבטיו. היו ניסיונות לא מעטים לגבש מסמך מעין זה, אך הם לא הגיעו להכרעת הקבינט, כאשר בתוך כך יש גם מי שגיבשו פרשנות של מדיניות הביטחון הלאומי בהתבסס על דפוסים שהתקבעו בפועל.

כיום, במציאות המורכבת שישראל ניצבת בפניה, נדרש מסמך כתוב (בתבנית שהתגבשה בעשורים האחרונים במדינות אחרות) שיענה על השאלות כיצד על ישראל להתמודד עם האיומים המגוונים מצד חמאס בעזה, חיזבאללה בלבנון, החות’ים בתימן, גורמים שונים באיו”ש, ומעל לכול, המשטר באיראן; מה הן ההזדמנויות להעמקת קשרים במזרח התיכון ובים התיכון, באסיה, באירופה ובמרחבי פעולה נוספים, וכיצד ניתן להעריך את משמעותן לאור תמונת האיומים, וכיצד ישראל יכולה להעמיק את קשריה עם בעלת בריתה החשובה ביותר, ארה”ב, מבלי להיקלע למצב של תלות.

כל אלה ושאלות נוספות מחייבות ליבון שיטתי וריכוז במסמך מחייב. בהיעדר תפיסת ביטחון פורמלית רובצת לפתח האפשרות של כשלי מדיניות ברמה האסטרטגית, כפי שראינו מול שלטון חמאס ברצועת עזה ב-7 באוקטובר.

ניהול הדיון הבין-משרדי וגיבוש הטיוטה הסופית של המסמך – שיוגש לאישור הממשלה – צריכים להתבצע באחריות המטה לביטחון לאומי. להעצמה זו של תפקיד המל”ל תהיה גם השפעת לוואי ברוכה של שיפור התיאום הבין-משרדי. מטבע הדברים, משהב”ט ומערכת הביטחון תוביל בהגדרת הסביבה הביטחונית והמשאבים הנדרשים, ואילו משה”ח יופקד על התשומות הנדרשות למיפוי קשרים חיוניים במרחב ובאזורי העולם השונים.

כדי שיינתן לה המשקל הראוי, רצוי שהאסטרטגיה הלאומית תוגדר במסמך שעיקרו גלוי לציבור (במגבלות מסוימות) ושיידרש על פי חוק מדי שנתיים – בזיקה להגשת תקציב דו-שנתי, ולכן גם למדיניות הכלכלית של הממשלה. נראה כי הכלי החקיקתי המתאים כדי להפוך את הגשת המסמך למחייבת (כמקובל, כיום, בחקיקת קונגרס בארה”ב) יהיה תיקון לחוק המל”ל מ-1999 ולגרסתו המתוקנת מ-2008.

עיגון בחוק – צמצום מספרם של המשרדים הממשלתיים ושל חברי הקבינט

ממשלת ישראל בהרכבה המלא כיום מונה לא פחות מ-38 שרים, ואליהם נלווים בעת דיוני הממשלה גם בכירים נוספים. לשם השוואה, בשוודיה – שגם בה קיים משטר פרלמנטרי המביא להקמת קואליציות על בסיס הסכמים בין קבוצת מפלגות – יש רק 21 חברים במועצת השרים; ובארה”ב יש רק 16 שרים קבועים בדרג קבינט (ממשלה), כאשר בסמכות הנשיא לקבוע שמשרות נוספות (כמקובל, השגריר/ה באו”ם) יוגדרו כדרג קבינט – על פי שיקול דעתו, נוהל שממעטים להשתמש בו.

בישראל התקבלה בעבר חקיקה שנועדה להגביל את מספר השרים ל-19, אך בפועל כל הממשלות הקואליציוניות שהוקמו חרגו מכך וקיבלו גושפנקא של הכנסת לסטות מדרישה זו. התוצאה, ממשלה מנופחת ומסורבלת ושורה של משרדי ממשלה שקשה להצדיק את קיומם המעוררים מורת רוח ציבורית. מכוני מחקר משני עברי המתרס הפוליטי – הן פורום קוהלת והן המכון הישראלי לדמוקרטיה – קראו לכונן מחדש חסם עליון למספר המשרדים והשרים.

הריבוי המופלג של משרדי ממשלה וחברי קבינט גורע מיכולת קבלת ההחלטות בתחומי הביטחון הלאומי, בדגש על מדיניות החוץ. כך, הוקמו כבר בממשלות קודמות משרדים נפרדים להסברה (מונח החופף למשימתו של משרד החוץ בתחום הדיפלומטיה הציבורית) ולתפוצות (והרי נציגויות ישראל בארצות מושבם של היהודים הן שעומדות איתם בקשר), ואלה משכפלים בפועל את המשימות שגופים ייעודיים במשה”ח מופקדים עליהן. בכך הם מקשים על מימוש משימות יסוד של שגרירויות ישראל ונציגויותיה ברחבי העולם.

איחוד של משרדי הממשלה ומשימותיהם ישפר את קבלת ההחלטות ברמת הממשלה המורחבת והקבינט, ואת רמת התיאום הבין-משרדי. המספר המדויק של משרדי הממשלה צריך להיקבע בהסכמה בין נבחרי הציבור בכנסת, אך יש מקום לבחון את הדגם האמריקני שבו יש מספר קבוע ומצומצם של משרדי ממשלה, ועם זאת להעניק לראש הממשלה סמכות למנות חברים נוספים בקבינט על פי שיקול דעתו, ובלבד שיעשה בה שימוש מוגבל.

נוהל בין-משרדי מחייב לאישור השקעות זרות

הצעה נוספת נוגעת להיבט הכלכלי, רב החשיבות, של הביטחון הלאומי. כללית, ניהול מושכל של המדיניות בתחום זה נחוץ יותר מאי פעם, לאור חשיבותה הכלכלית הגוברת של ישראל בסביבתה האזורית.

כל מדינה זקוקה כיום למנגנון מסודר לשם מעקב והערכה, על פי צורכי הביטחון הלאומי, אחר כוונות ההשקעה של חברות בבעלות זרה או שהמימון שלהן בא ממקורות זרים. תכליתו של מעקב כזה שונה מן הטיפול הרגולטורי הרגיל, שעניינו תקני בריאות ובטיחות או מניעת מונופולים, ונאכף כבר כיום בקפידה בישראל. מטרתה היחידה של בדיקה בהיבטי ביטחון לאומי, באשר להשקעה שחברה זרה מציעה, היא לוודא שתשתיות ותעשיות אסטרטגיות, כולל נכסי דלא ניידי, לא יועמדו בסכנה.

במאי 2020 הגיע לישראל שר החוץ האמריקני דאז, מייק פומפאו, לביקור חירום כדי להציף דאגה – הן בהיבטי ביטחון לאומי והן מחשש לזליגת טכנולוגיות – נוכח הצעתה של חברה מהונג קונג להשקיע במפעל ההתפלה שורק. בלחץ ארה”ב, ישראל אכן הקימה באותה שנה ועדה מייעצת לבחינת היבטי ביטחון לאומי של השקעות זרות. עם זאת, פעילותה נותרה מוגבלת ורחוקה מעין הציבור; בין היתר, לא ברור אילו השקעות נמצאות בתחום אחריותה.

מודל אפשרי שישראל יכולה ליישם בתחום זה היא הוועדה להשקעות זרות בארה”ב (Committe on Foreign Investment in the United States, CFIUS) שהוקמה מתוקף חקיקת קונגרס. בראשה עומד משרד האוצר של ארצות הברית וחברים בה נציגים מתשעה משרדים וסוכנויות נוספים. הקווים המנחים שלה זמינים ברשת, ומתעדכנים מעת לעת בצווים ממשלתיים. בין התחומים הכפופים לסמכותה נכללים לא רק ההיי-טק (AI וביטחון סייבר) אלא גם השקעות המשפיעות על הביטחון התזונתי ותשתיות אסטרטגיות כדוגמת ניהול נמלי הים. אין סיבה להניח שמדובר בתבנית שאינה תואמת את המציאות הישראלית: גם לישראל יש מסגרות בין-משרדיות שיעילותן הוכחה, כדוגמת הוועדה לבקרה על מכירות נשק.

סיכום

ביסודן של כל שלוש ההצעות המוצעות ניצבת ההכרה בכך שישראל היא מעצמה אזורית – צבאית, מדינית וכלכלית – שראוי שתנהל את מדיניותה בהתאם. שינויים המעוגנים בתחיקה אינם פתרונות פלא כשלעצמם, וחזקה עליהם שיישומם יתנהל במסגרת הדפוסים הבלתי פורמליים של התרבות הפוליטית הישראלית, שלעיתים קרובות מובילים לאימוץ חריגות “חד-פעמיות” מן הכללים שנקבעו בחוק. עם זאת, שינויים כאלה יש בהם כדי לתת עוגן לציפיות ולהביא לשיפור קבלת ההחלטות בנושאי ביטחון לאומי.

ההצעה המשמעותית ביותר – גיבוש אסטרטגיית ביטחון לאומי כתובה – חוזרת ללקח חיובי מהתנהלותה של הנהגת היישוב שקדמה להקמת המדינה. בניסוח השירי של אלתרמן, ייעודו של היישוב היה אז “גלוי לעצמו וגלוי ליריביו”: ליישוב היהודי בארץ הייתה הכוונה אסטרטגית, שנשענה על מאמריו ומסריו של דוד בן-גוריון כראש הסוכנות. הוא בחר בברית עם השלטון הבריטי כנגד הנאצים, תוך כדי בניית המוסדות של “המדינה שבדרך” שנועדה לרשת את הבריטים בבוא היום.

אם היה ביכולתו של היישוב היהודי הקטן ונעדר מרכיבי העוצמה לממש אסטרטגיה מורכבת מעין זו אל מול קשת שלמה של איומים קטלניים – קל וחומר שמדינת ישראל של היום, על משאביה, יכולה לשרטט, וליישם, אסטרטגיה שתבטיח את מעמדה באזור.

סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר

תמונה: IMAGO / ZUMA Wire / Chuck Kennedy